[探讨]中国节能减排主攻方向

现阶段中国节能与减排具有一致性。今后政府将面临难度更大和成本更高的节能减排任务，尤其是“十三五”期间，政府通过关闭落后产能等行政措施实现节能减排的空间减小，所以节能减排措施应从以行政手段为主，转变为以推动要素市场化改革为主，减少市场扭曲，发挥其配置资源的决定性作用。

  节能减排是中国现阶段经济发展和能源战略最主要的组成部分。国际能源署提出，节能减排在世界建筑领域有五分之四的潜力未被挖掘，而在工业领域则有一半以上的潜力尚待开发。中国转变高能耗的粗放型经济增长方式，将为节能减排提供巨大空间。但需看到，“十三五”期间，政府关闭落后产能等行政措施的空间将大大缩小，节能减排的实施需要系统性地提高能源效率，通过改革完善能源要素市场，结合政府行政手段，有效激发节能减排潜力。

  调整能源结构

  频繁出现的严重雾霾引起社会的普遍关注。对各级政府而言，与降低能源强度和碳强度等相比，公众的诉求使治霾成为更加直接和具体的考核目标，也使政府节能减排的目标更加具体化和更具有可监控性。而且，雾霾增加了公众的环境治理支付意愿，有利于加快推动节能减排的进程。通过控制能源消费总量、提高能源成本，雾霾治理将减少煤炭消费，大规模实现清洁能源替代。长期以来，由于资源禀赋和能源成本约束，能源结构一直以高排放的化石能源（煤炭）为主。虽然能源利用效率随着技术进步不断提高，但高污染排放和碳排放并未得到有效控制。雾霾治理要求控制煤炭消费，调整能源结构，这将会大幅度减少碳强度。

  在市场经济条件下，对煤炭进行大规模替代的瓶颈不是技术问题，困难主要是如何进行低成本替代。毕竟与煤炭相比，清洁能源缺乏成本竞争力。更何况用煤基础设施众多，改变以煤为主的能源结构需要相当长时间。我国石油、天然气、水电储量有限，但是清洁能源潜力巨大，包括风电能、太阳能等。清洁能源的潜力需要通过技术进步实现，因此减排也必然是技术进步的结果。

  推动能源市场化改革

  能源市场化改革滞后于其他产品的市场化进程，能源要素市场价格普遍存在一定的扭曲。理论上讲，能源价格扭曲会使粗放型增长模式形成锁定效应，使本应淘汰的下游落后产能仍然有利可图。低能源成本使企业可以通过增加能源投入获得利润，抑制通过研发和技术投资进行节能减排的动力。因此，能源要素市场扭曲可阻碍产业升级转型、影响能源使用效率提升。实际上，政府掌握着能源资源的初始分配权，在监管机制不完善的情况下，与政府“关系密切”的企业能够以更低的成本获得生产要素，但“寻租”带来的额外收益会损害企业能力的建设。要素市场的扭曲，违背了市场优先将资源分配给效率高的企业的原则。地方政府为了本地区的经济增长，倾向于将要素优先配给本地企业，并歧视其他地区的企业，这不利于地区生产合理分工。此外，地区间要素市场化程度不均衡，地区能源效率差异较大，使要素市场化程度较低的地区付出较大的能源和环境代价。

  能源市场化改革的一项重要内容就是能源价格机制改革。能源价格对单位GDP能耗有两方面的影响。一是产出效应，在有效市场中，能源价格上升会使需求减少。二是替代效应，如果能源相对于其他生产要素变得更贵，厂家会选择能效更高的技术，从而使能源需求下降。因此提高能源价格是抑制高耗能产业、促进节能和降低能源强度的有效手段。如果没有价格改革配合，简单提高能源效率不一定会使能源消费总量减少，节能导致的成本下降反而会引起能源需求反弹，导致“过度”消费。因此，只有通过相应提高能源成本（能源价格改革），才能持续有效地促进节能减排。但是，能源作为国计民生的重要基础产业和公用事业，既是生产资料也是生活资料。能源价格调整非常敏感，既影响经济发展，也影响社会和谐，是一个见效快，但社会经济影响比较大的节能减排工具。政府需要推动要素市场的市场化进程，发挥市场对能源资源的配置作用，同时必须有严格的监管机制，保障人民正常生活。

  因此，节能减排措施应从以行政手段为主，转变为以推动要素市场化改革为主，减少市场扭曲，发挥其配置资源的决定性作用，提高系统性能源效率。尤其是“十三五”期间，政府通过关闭落后产能等行政措施实现节能减排的空间减小，只有系统地考虑能源效率问题，才能有效激发节能减排潜力，实现节能减排目标。

  离不开行政手段配合

  城市化进程对节能减排是挑战也是机遇。城市化进程需要增加能源消费，但是城市化进程若能提供能效更高的住房和交通设施，将有利于大幅度减少能源消耗。因此，将提高住房和公共交通的能源效率纳入城市建设规划，是政府在节能减排方面可以大有作为的一个领域，如制定和实施严格的工业标准、建筑标准和污染标准，以及加强监管和实施机制。除了政策支持，还需要建立一个能使环境成本内部化的机制，严格执行环境标准，使造成环境污染的企业在法律上和财务上真正担负责任。

  有效的节能有赖于提高生产者、消费者和政府的能源环境意识，尤其重要的是地方政府的能源和环境意识。贫困不能再成为推迟环境保护的借口，“先经济发展后环境保护”论必须改变。这需要建立节能责任制和问责制，将节能目标与地方政府官员的升迁联系起来。

  现阶段中国节能与减排具有一致性。今后政府将面临难度更大和成本更高的节能减排任务，包括转变经济发展方式、调整产业结构、发展替代能源、鼓励节能项目等。政府应该将市场手段和行政手段结合起来，促进能源消费效率提高和节能减排。