孔祥忠：水泥投资项目核准权的市场化探讨

中国水泥协会常务副会长兼秘书长 孔祥忠

 

    在当前谈水泥行业的供给侧结构性改革内容时，基于产能严重过剩的背景，改革的第一个内容就是遏制新增产能。本届政府在行政体制改革方面,为转变职能、激发市场和社会活力, 在深化投资审批制度改革上取消和下放行政审批事项2OO项以上。以水泥投资项目为例，取消了国家发改委的核准权利，改为省区级政府经信委或发改委核准。这实际上只是权利转移而已，在部分省份没有起到加强产能严重过剩行业的投资监管作用，反而新的水泥投资项目核准更方便，产能过剩更加剧。政府部门对管理投资项目的权利热衷程度是自上而下的。可以理解，对于地方政府，没有投资就缺少GDP，缺少官员政绩，现有机制就是如此，我们不能说地方政府部门的不是。要想在这种机制下实现水泥行业供给侧结构性改革太难了。笔者认为，要实现产能严重过剩行业的供给侧结构性改革，遏制无效水泥投资项目（相同技术水平的重复建设）的源头，可以尝试水泥项目核准市场化，即新上水泥项目的投资者必须先到碳交易市场购买碳排放指标,然后经行业协会评估论证后,再进入政府部门的核准程序。

 

    作为产能严重过剩的水泥行业，我认为过去由国家发改委核准水泥投资项目并没有错。造成产能严重过剩的主要原因是各级主要领导和行政干预的结果，过去很多水泥建成项目并非都是国家发改委核准的，现在工信部进行的水泥项目准入评估多数都是对原省市政府部门自行核准项目的追认。明知水泥行业产能严重过剩，市场需求下降，企业效益下滑，行业亏损面扩大，仍有部分省份坚持水泥项目核准，2015年又新投产31条生产线，外加3条建成未投产。这些地方政府要投资GDP哪管产能过剩问题。这说明，国务院下放水泥项目核准权并没有起到遏制新增产能，化解产能过剩问题。总结调控失败的原因主要是水泥项目核准过程缺少市场和社会监督机制，尤其是没有发挥行业协会的积极作用。引入水泥投资项目的市场化，新上项目购买碳排放指标也符合国家碳减排政策，真正落实行业协会参与水泥投资项目的前置审核论证，这才使下放的水泥投资项目行政审批更科学更实际。因为，行业协会比政府离企业更近、离市场更近。

 

    所谓的投资项目核准的市场化就是进入市场的投资成本量化，加上核准过程的社会监督公开。

 

    鉴于水泥行业的产能严重过剩和水泥生产过程中碳排放的可计算性，对新建水泥项目购买碳排放指标广东省已先行尝试。我国已设立了7个碳排放交易市场，交易量少，交易场面冷清，如果将水泥新建项目，乃至大多投资项目都进行购买碳排放指标，这样的做法好处多多。新建项目要购买碳排放指标，退出项目也可以卖出碳排放指标，对产能过剩行业的退出机制也是增加了市场化手段，政府所要拿出的补偿费也可以大大节省。碳资产核查机构业务多了，碳交易所火了，就业人数也增加了。这就是市场的活力。

 

    将行业协会的公开论证作为政府部门投资项目核准的前置条件。个人设想，投资者首先应向水泥协会提交投资项目计划书，由水泥协会组织专家委员会进行项目技术论证会，再由区域市场企业代表进行市场论证（听证）会。凡经过行业协会组织的技术论证和市场论证的水泥投资项目，再购买碳排放指标后进入政府各主管部门（矿山、土地、环评、投资等权证手续）后续核准程序。

 

    水泥项目投资已经锐减，该建的已经建了，现在提出这种建议还有必要吗？我认为还是非常有必要的。首先，未来水泥行业供给侧结构改革不仅仅是政府一家的事，行业协会理应配合政府积极推进水泥供给侧结构改革，政府要发挥行业协会贯彻落实国家政策的能力不能只是放在文件中，听听口头意见，更要把部分市场的权利下发给行业协会。其次，政府真能把水泥投资项目核准的前置权利下放给行业协会，就体现了政府真正“简政放权”、减少市场干预的改革决心，其意见远大于行业协会是否还有投资项目前置论证权利。再次，行业协会如能参与核准“进入”的项目，也可以延伸出核准“退出”的项目,对引导过剩产能退出也是好事。总之，在维护市场公平竞争，提高企业经济效益，促进行业转型升级方面，政府、协会、企业本是愿望和利益是一致的。

 

    水泥投资项目核准权市场化有利于减少政府部门项目投资核准负担和风险。由政府各主管部门主持的项目论证活动，或多或少要增加政府的经费支出和占用官员的时间。参会的专家也要看政府部门对投资项目的意见才发表个人见解，唱反调的专家，主持单位可能不会邀请你。这样的论证谈技术的多，谈市场的少，专家往往是冲着支持地方经济发展上项目来的，没有人对项目投资后能否有效益回报承担任何责任，哪怕是名誉上的。尤其是近几年新上的许多水泥项目，有些项目是省级领导有批示和要求，核准部门只能照办执行，还要帮着圆场。如果像银行贷款实行风险追究责任那样，也制订个投资项目核准后市场风险责任追究制度的话，谁还敢批示承担责任？

 

    水泥投资项目核准权市场化有利于政府的反腐倡廉。市场的投资权和核准权是政府部门最容易产生权力寻租地方。利用投资项目核准权谋取私利的腐败案件比比皆是。水泥投资项目核准权的市场化至少可以减少权力寻租的机会，促进政府管理体制的廉政化建设。行业协会在组织专家论证和企业听证会时，可以采取无记名投票的方式，还可以邀请社会媒体和政府代表参会监督。

 

    水泥投资项目核准权市场化有利于水泥区域市场建设和协调，改善竞争环境，提高企业经济效益。作为产品同质化、市场区域化的水泥产品，随着区域市场集中度的提升，打价格战谁也占不了优势。通过行业自律，谋求合理利润回报的价格稳定机制建立是必须的。为防止水泥区域市场的低价恶性竞争，行业协会如参与项目核准，对减少无效投资和有序退出无疑是有积极作用的。

 

    水泥投资项目核准权市场化有利于发挥行业协会社会监督作用。行业协会对市场的服务主要是通过行业自律公约，发挥大企业在市场中的主导作用，维护市场公平竞争。行业协会参与水泥投资项目前置论证，并不排斥新的进入者，只是对已经产能严重过剩的行业加大了社会监督的力度。对于投资者来说，同行的论证也会帮助投资者进一步认清市场，规避投资风险。在这个过程中，行业协会也真正实现了维护行业利益的职能。